Por Isabel Moraes Cardoso e Margarida Ferreira Marques, AMMC Legal
O princípio da ponderação e da superação de conflitos de interesses públicos e privados com expressão territorial é estruturante no ordenamento e planeamento do território, impondo a coordenação e a compatibilização das políticas públicas com incidência territorial, incluindo no domínio ambiental, com as políticas de desenvolvimento económico e social, princípio que encontra respaldo no texto constitucional, em concreto, na relação estabelecida entre a execução da política de habitação através de planos de ordenamento geral do território que devem ter por fim o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e a estabilidade ecológica, com respeito pelo princípio da solidariedade intra e intergeracional.
Contudo, recentes iniciativas legislativas, como o Decreto-Lei n.º 117/2024, de 30 de dezembro, evidenciam uma significativa desarticulação entre políticas públicas com incidência territorial, nomeadamente na articulação entre “habitação versus ambiente e conservação da natureza”, o que tem constituído um dos pontos mais controvertidos da polémica gerada pelo regime especial de reclassificação para solo urbano com finalidade habitacional e usos complementares. Com efeito, o regime especial de reclassificação para solo urbano, desloca o foco da solução de um problema real e grave – a dificuldade de acesso a habitação digna (…) – para uma lógica de desregulamentação do sistema de gestão territorial, em detrimento da reforma da política de solos. A natureza casuística dos processos de reclassificação (que o procedimento de apreciação parlamentar em curso poderá vir a mitigar por via da exigência da área a reclassificar ser contígua a área urbana existente) será suscetível de aumentar os custos associados à infraestruturação, à dispersão das funções urbanas e ao aumento dos movimentos pendulares, contrariando princípios de coesão económica e territorial, sustentabilidade ambiental e preservação da paisagem, e assim também os compromissos internacionais e europeus assumidos por Portugal nestes domínios (Parecer do CNADS, janeiro de 2025).
E a desregulamentação manifesta-se quer na relação com os regimes atinentes às condicionantes ao uso do solo – mormente REN e RAN -, quer na ausência de avaliação ambiental estratégica dos processos de reclassificação. O DL 117/2024 ao permitir a ocupação de algumas das áreas integradas na REN e dos solos com menor valor agrícola da RAN pretere a ponderação de interesses que se encontra subjacente à respetiva alteração no âmbito dos processos de planeamento em articulação com as estratégias de desenvolvimento territorial municipal. Não tendo sido alterados aqueles regimes, estabelece-se uma presunção de compatibilidade da utilização para fins habitacionais e usos complementares com os sistemas da REN e as áreas da RAN, sinal da referida desregulamentação, mas também de descrença no funcionamento do sistema de gestão territorial.
No domínio ambiental, a exclusão da reclassificação de solos do procedimento de avaliação ambiental estratégica (AAE), mesmo quando esta constitua enquadramento para projetos sujeitos a avaliação de impacto ambiental (AIA), configura uma desarticulação com os princípios da responsabilidade, precaução e prevenção, que impõem a avaliação prévia dos impactos territoriais. A preterição desta avaliação no âmbito do procedimento abreviado e simplificado instituído, dificilmente permitirá assegurar que a reclassificação se fundamenta nas necessidades demonstradas de salvaguarda de interesses públicos relevantes em termos ambientais e patrimoniais, ou prever medidas de preservação dos valores e funções naturais, bem como de mitigação de riscos para pessoas e bens, como se encontra previsto no artigo 72.º e 72.º-B do RJIGT, na versão do DL 117/2024.
No âmbito da conservação da natureza, o regime especial colide ainda com as imposições do direito europeu, em concreto, com o Regulamento (UE) 2024/1991 relativo ao restauro da natureza. O Regulamento, em vigor desde 18/08/2024, estabelece a obrigação dos Estados-Membros de prevenir a deterioração significativa das zonas sujeitas a recuperação que já tenham alcançado um bom estado e das zonas que contenham os habitats terrestres e marinhos que enumera, sendo que a possibilidade de reclassificação sem previsão de medidas compensatórias, dada a ausência de AAE nos processos de reclassificação, configura uma violação do princípio de standstill do Direito da União Europeia, ao reduzir o nível atual de proteção ambiental.
No domínio da política pública de transição energética em relação com a de conservação da natureza, a incompatibilidade é de sinal contrário e, assim, um obstáculo à eliminação dos bloqueios no licenciamento, nomeadamente ambiental, das infraestruturas de produção e armazenamento de energias renováveis. Estas infraestruturas beneficiam de uma “presunção de interesse público superior” que habilita derrogações à aplicação das limitações decorrentes do regime da Rede Natura 2000, como se encontra previsto no recente DL n.º 99/2024, de 3/12, que altera o quadro regulatório aplicável às energias renováveis e transpõe parcialmente a Diretiva RED III, bem como no Regulamento 2022/2577, do Conselho de 22/12/2022, que estabelece regras temporárias de emergência para acelerar o procedimento de licenciamento de projetos de energias renováveis e de ligação à rede. Ora, na sequência da discussão pública dos planos de gestão das Zonas de Conservação Especial (ZEC) da Rede Natura 2000, a esmagadora maioria daqueles planos e os decreto regulamentares, já conhecidos, que irão concluir o processo de designação das ZEC, vêm interditar a instalação destas infraestruturas nestas áreas com exceção das destinadas a autoconsumo. De nada serve, assim, o estatuto de interesse público superior, que perante um conflito entre conservação da natureza e transição energética, não havendo alternativas, obriga as autoridades a reconhecer o interesse energético, se por via do regime de uso de solo se impede à partida a possibilidade de ponderação dos efeitos das infraestruturas de energias renováveis nos objetivos de conservação das ZEC. Uma vez aprovadas, estas medidas impedem a cabal aplicação do quadro regulatório a que Portugal se encontra vinculado no domínio da transição energética, constituindo uma violação do direito europeu.
Verifica-se, pois, que interesses públicos divergentes são objetivados em instrumentos normativos com soluções incompatíveis comprometendo a efetividade das políticas públicas com incidência territorial e a coerência do sistema de planeamento que se impõe ser repensado.
